政府轉(zhuǎn)變職能須充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用

    實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要前提，是建立健全行業(yè)協(xié)會等自律組織。政府轉(zhuǎn)變職能，從管理微觀經(jīng)濟事務(wù)中解脫出來，實現(xiàn)政企分開、政事分開、政社分開，一些職能要相應(yīng)地還給企業(yè)或轉(zhuǎn)移給市場、社會，這就需要有相應(yīng)的市場、社會組織來承擔(dān)。在完善的市場經(jīng)濟體制中，行業(yè)中介組織和社會自律組織具有行業(yè)自律、維護競爭、行業(yè)管理等功能。因此，為了實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，必須加快建立健全各種市場化的行業(yè)協(xié)會，并充分發(fā)揮它們的功能。

    深化行政審批制度改革，將一些職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會

    深化行政審批制度改革是行政管理體制改革的突破口。目前，行政審批制度改革已取得階段性成果，取消或改變管理方式的行政審批項目達(dá)1300多項，約占全部項目總數(shù)的33％。但也應(yīng)看到，行政審批的精簡任務(wù)仍相當(dāng)繁重，其中有相當(dāng)一部分審批項目具有法律、法規(guī)或各種具有法律效力的文件、命令的依據(jù)，許多不盡合理的項目卻是合法的。改革越深化，所涉及的行政審批的“合法性”就越強，改革的難度就越大，越需要有大的勇氣和決心。

    改革行政審批制度，必須堅持合法原則、合理原則、效能原則。這三個原則是統(tǒng)一的整體，不能割裂開來。我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展速度相當(dāng)快，一些法律、法規(guī)不可避免地會出現(xiàn)滯后的情況，如果抱住“合法原則”不放，行政審批制度改革就無法深入。正因為如此，“合理原則”、“效能原則”就變得相當(dāng)重要。所以，國務(wù)院要求，設(shè)定行政審批要符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，有利于政府實施有效管理。凡是通過市場機制能夠解決的，應(yīng)由市場機制去解決；通過市場機制難以解決，但通過公正、規(guī)范的中介組織、行業(yè)自律能夠解決的，應(yīng)通過中介組織和行業(yè)自律去解決。對雖符合合法原則，但不符合上述要求的行政審批項目，應(yīng)當(dāng)予以取消。

    改革行政審批制度要與完善中介組織和發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用結(jié)合起來，通過推進社會中介組織和行業(yè)協(xié)會建設(shè)，向市場、向社會轉(zhuǎn)移政府的社會職能。

    加快公共服務(wù)型政府建設(shè)，強化行業(yè)協(xié)會作用

    行政審批制度改革必將推動政府從全能型轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌�，從�?quán)威行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉��?wù)行政，從部門性轉(zhuǎn)變?yōu)楣�共性。實現(xiàn)“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”的政府體制改革目標(biāo)，應(yīng)以合理界定政府職能為前提。

    公共行政是國家對公共事務(wù)的組織與管理，包括政府公共行政與非政府公共行政。政府公共行政的權(quán)威直接源于國家權(quán)力，而非政府公共行政的權(quán)威源于社會，盡管這種權(quán)威在市場經(jīng)濟條件下一般須由國家法律認(rèn)可，但其本質(zhì)卻是社會性的。因此，建立公共服務(wù)型政府，必須摒棄公共行政等于政府行政的狹隘觀念，樹立一種更民主、更開放的服務(wù)型的公共行政觀，加快體制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。

    行業(yè)協(xié)會作為政府與企業(yè)以外的“第三部門”，既是溝通政府、企業(yè)和市場的橋梁與紐帶，又是社會多元利益的協(xié)調(diào)機構(gòu)，也是實現(xiàn)行業(yè)自律、規(guī)范行業(yè)行為、開展行業(yè)服務(wù)、保障公平競爭的社會組織，其功能是非政府公共行政的重要內(nèi)容。行業(yè)協(xié)會公共行政的權(quán)威，或源自組織成員的集體委托與授權(quán)，或源自法律的授權(quán)，或源自社會公認(rèn)的、與專業(yè)能力相聯(lián)系的公共信任與認(rèn)可，具有較強的公共性。在政府和非政府組織均能履行的許多功能上，依靠社會自治機制往往能取得更好的效果，如在行業(yè)管理的許多方面，政府依靠行政手段也可以達(dá)到維護市場秩序的目的，但若依靠行業(yè)協(xié)會實行行業(yè)自律管理，更有利于促進行業(yè)的發(fā)展和降低行政成本，收到更好的社會效果。

    在公共服務(wù)型政府建設(shè)過程中，一定要重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，實現(xiàn)政府與社會的合理分權(quán)，把一些權(quán)力下放給社會。目前，我國在這方面已取得一定進展，但政府部門依然包攬了不少本應(yīng)或可以由行業(yè)協(xié)會行使的職能，比如會計師事務(wù)所等執(zhí)業(yè)機構(gòu)的審批權(quán)仍由政府部門行使和控制。行業(yè)協(xié)會公共行政職能到位還有很大的空間，政府下放非政府公共行政職能還有很大的余地，這需要各級政府部門不斷解放思想、大膽創(chuàng)新，還權(quán)給社會，輕裝上陣，建設(shè)好公共服務(wù)型政府。

    健全行業(yè)協(xié)會的自律機制，強化自律管理和監(jiān)督的有效性，為政府轉(zhuǎn)變職能提供支撐

    行業(yè)協(xié)會在建立從業(yè)規(guī)范、強化資格管理、開展自律監(jiān)管、維護運行機制、推進行業(yè)制度和服務(wù)創(chuàng)新等方面發(fā)揮著重要作用，行業(yè)協(xié)會自律已成為市場機制作用的重要表現(xiàn)形式。行業(yè)自律與行政監(jiān)管相比有許多優(yōu)勢，比如，行政監(jiān)管大多針對結(jié)果，行業(yè)自律則關(guān)注過程、貼近市場，更具敏感性、針對性、及時性和靈活性，能夠解決正在出現(xiàn)的問題，更有效率且成本較低。

    應(yīng)該看到，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，政府無所不包，幾乎壟斷了所有的社會公共權(quán)力，行業(yè)協(xié)會缺乏生存的土壤與發(fā)展的空間。目前我國的行業(yè)協(xié)會大多帶有半官方的性質(zhì)，它們的組織架構(gòu)和運作方式也染上了濃厚的行政色彩，依靠政府，借用政府的管理職能去行使協(xié)會有限的職能，并習(xí)慣于聽從行政命令，不能創(chuàng)造性地開展工作，發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用。如果不對行業(yè)協(xié)會管理體制進行改革，下放的公共權(quán)力就會缺乏良好的受托者。因此，在完善市場組織結(jié)構(gòu)、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用的過程中，要推動其加強規(guī)范發(fā)展、自我管理的能力，構(gòu)建合理的管理機制，加快自律體制建設(shè)。比如，健全理事會、專業(yè)委員會和日常職能部門的架構(gòu)，引進社會公眾成員參與，充分體現(xiàn)行業(yè)管理的代表性和會員的參與性，提高協(xié)會自律的公正性、客觀性、自主性和獨立性，以彌補公信度的不足。同時，政府要大力培育和扶持行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，推動相關(guān)行業(yè)的立法進程，通過立法確保行業(yè)協(xié)會公共行政職能的確立和到位，并加強對行業(yè)協(xié)會建設(shè)和管理的引導(dǎo)與監(jiān)督，以保證其行業(yè)行政的社會公信度。